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中國大陸城市空氣品質改善規畫的研究

2014-12-15 09:00:00
臺北市環境工程技師公會 林斌龍 理事

摘要

　　西元1992年在上海虹橋賓館舉辦的「海峽兩岸環境保護研討會」，開啟兩岸環境保護的交流，經過20幾年的時間，兩岸在經濟發展上，高低之勢已默默產生變化。在空氣污染防制方面，臺灣從西元1995年徵收空污費起，至今已有良好的成效，空氣品質已明顯改善。在中國大陸方面，似乎未見到相映的進展，經濟高速成長下產生空氣品質的惡化，過去並未受到民眾的關注。西元2012年初在媒體經常報導議論下，北京的計程車司機乃至各地一般民眾，對PM2.5的知識與對空氣污染的意識迅速的增長，中國大陸國務院以及各直轄市、省及各地級市，紛紛規劃提出空氣污染防治(制)行動計畫等等的規劃。本文將針對這一波有關中國大陸城市空氣品質規畫的內容進行探討。

關鍵字：PM2.5、「十二五」規劃、大氣十條

一、中國大陸空氣污染概況

　　關於中國大陸空氣污染問題，西元2010年11月21日美國駐北京的大使館在網路上發表「crazy bad」的PM2.5暴表值(換算AQI超過500)，在網路上引起震撼，尤其北方冬季需要供暖，使用大量煤炭經常造成嚴重灰霾污染事件，空氣污染迅速成為受關注的議題。在前述的熱烈議論之際，輿論開始要求公布空氣品質資料，於是自西元2012年1月21日起，北京市環境保護監測中心開始公布PM2.5「研究性」監測資料，而公布的第二天恰逢除夕，在市中心西二環的車公莊監測站，除夕早晨8時，PM2.5濃度為10μg/m3，但從下午開始，隨著煙花爆竹燃放的增多，18時的PM2.5濃度提高至40μg/m3，至24時出現最高峰，竟達到1,593μg/m3。經過媒體的報導，各方高漲的環境意識引起領導階層的重視，中國大陸環保部隨即於西元2012年2月29日公布《環境空氣品質標準(GB 3095-2012)》，在原有的標準中增設PM2.5年平均及24小時濃度限值與臭氧8小時平均濃度限值，自西元2012年起分區分期實施，至2016年1月1日起在中國大陸全面實施。空氣污染重點地區域，包括京津冀、長江三角、珠江三角等重點區域以及直轄市、省會城市和規畫名單的城市共74個城市，至2012年底設置完成符合空氣品質新標準的監測網，並開始監測。表1列出臺灣與中國大陸的PM2.5標準的比較。

表1 臺灣與中國大陸的PM2.5標準（單位：μg/m3）
地區 PM2.5年平均 PM2.5 24小時平均 備註
臺灣 15 35 2012年5月13日發布施行[a]
大陸二類區[b] 35 75 2012 年2 月29日發布，分區分期實施[c]
大陸一類區[b] 15 35 2012 年2 月29日發布，分區分期實施[c]
備註：
[a] 臺灣發布前已討論多年。
[b] 二類區：適用於居住區、商業交通居民混合區、文化區、工業區和農村地區；一類區：適用於自然保護區、風景名勝和其他需要特殊保護的區域。
[c] 分期實施新標準的時間：2012年，京津冀、長三角、珠三角等重點區域以及直轄市和省會城市；2013年，113個環境保護重點城市和國家環保模範城市；2015年，所有地級以上城市；2016年1月1日全中國大陸實施。

　　根據中國大陸環境保護部已公告最新的2012年中國環境狀況公報[2]，按照新標準對SO2、NO2和PM10（2012年尚未公告PM2.5資料）的監測結果顯示，所有地級以上城市，空氣品質超標比率為59.1%，重點城市超標比率為76.1%。地級以上城市中，SO2年平均濃度超標占1.2%，NO2年平均濃度超標占13.2%，PM10年平均濃度超標占57.2%。重點城市中，SO2年均濃度超標占1.8%，NO2年均濃度超標占27.4%，PM10年平均濃度超標占73.4%。根據報導[3] ，環保部在國務院新聞辦公室發布的西元2013年中國環境狀況公報，西元2013年開始監測PM2.5的74個重點城市中，只有海口、舟山和拉薩3個城市空氣品質達標，京津冀地區西元2013年有半數以上時間空氣品質超標，北京市空氣品質超標日數比率為52%，重污染日數比率達到16.2%。中國大陸其他256個城市去年仍執行舊版的空氣品質標準（無PM2.5監測數據），超標比率為30.5%。

　　根據北京日報西元2014年4月16日報導[4]，北京市環保局正式發布最新的PM2.5污染來源解析結果，資料自2012年6月起至2013年12月止，北京市PM2.5的主要成分中，有機物占 26%、硝酸鹽占17%、硫酸鹽占16%、銨鹽占11%和地殼物質占12%等。根據劉等的研究[5]，在北京西三環城區和大興郊區，2013 年1 月24至31 日重度污染事件的監測結果，大氣日平均能見度低於3.0 km，PM10和PM2.5日平均濃度最大值分別為675.5 和453.4μg/m3，該污染事件時段總平均濃度為349.2和260.8μg/m3 ，遠超過環境空氣品質標準所規定的二類區濃度限值。通過分析PM2.5的化學成分發現，在城區和郊區，造成此次污染事件的共同污染源為冬季燃煤燃燒、汽車尾氣排放和二次有機氣溶膠污染，而土壤/沙塵對郊區有部分貢獻，另外PM2.5濃度與能見度呈對數負相關關係。

二、中國大陸空氣污染改善的《藍天中國》計畫

　　中國大陸的十八大報告提出了「建設美麗中國」的全新理念，要消除灰霾，解決PM2.5等大氣污染問題，建設藍天中國。西元2012年9月，中國大陸國務院發布《重點區域大氣污染防治「十二五」規劃》（以下簡稱《規劃》），規劃範圍為京津冀、長江三角、珠江三角等13個重點區域，涉及19個省的117個地級及以上城市，明確提出到2015年的目標：PM10、SO2、NO2、PM2.5 年平均濃度分別下降10%、10%、7%、5% 。根據王等的文獻[6] 指出，《規劃》嚴格把關重點工程計畫的建設，「十二五」期間重點區域將實施二氧化硫防制、氮氧化物防制、工業煙粉塵防制、工業揮發性有機物防制、油氣回收、黃標（老舊）車淘汰、揚塵綜合整治、能力建設等8類重點工程計畫。重點計畫共計13,389項，總投資約人民幣3,500億元。

　　2013年9月，中國大陸國務院發布了《大氣污染防治行動計畫》，其具體的目標為到2017年所有地級及以上城市，PM10濃度比2012年下降10%以上，空氣品質優良的天數逐年提高；京津冀、長江三角、珠江三角等區域PM2.5濃度分別下降25%、20%、15%左右，其中北京市PM2.5年均濃度控制在60 μg/m3左右。上述行動計畫的內容被稱為國務院「大氣污染防治十條措施」，簡稱「大氣十條」，主要內容包括：全面整治燃煤小鍋爐、加快重點行業脫硫脫硝除塵改造、整治城市揚塵、提升燃油品質、限期淘汰老舊車；嚴控高耗能、高污染行業新增產能；大力推行清潔生產；加快調整能源結構；加強能評、環評的管制；加大排污費徵收力度；利用法律、標準達到產業轉型升級目的；建立區域聯防聯控機制；建立高污染事件預警應變機制；全社會協調合作等。依據國務院「大氣十條」的規畫，各地方政府也分別提出其行動計畫，主要包括：《北京市2013-2017年清潔空氣行動計畫》、《天津市清新空氣行動方案(2013年9月28日)》、《上海市清潔空氣行動計畫（2013-2017）》、《廣州市2012-2016年空氣污染綜合防治工作方案》、《河北省大氣污染防治行動計畫實施方案(2013年9月6日)》、《山東省2013氣污染防治年大氣污染防治規劃》等。中國大陸國務院最近公告《國務院辦公廳關於印發大氣污染防治行動計畫實施情況考核辦法（試行）的通知》，該辦法將適用於對各省（區、市）人民政府「大氣污染防治行動計畫」（「大氣十條」）實施情況的年度考核和終期考核。根據報導[7]，2014年5月15日京津冀及周邊地區邀請長江三角、珠江三角有關省市參加的大氣污染協作機制會以在北京市召開。國務院副總理張高麗出席，他指出京津冀將建統一環保政策，通過區域協同發展統籌防治大氣污染。

三、《大氣污染防治法》修訂方向

　　李等[8]指出，中國大陸現行2000年《大氣污染防治法》中對於燃煤污染和機動車排放污染雖有規定，但不夠完善。另外，《大氣污染防治法》對總量控制區內排放主要大氣污染物的公私場所實施許可證管理，中國大陸原國家環保總局（現為環境保護部）在西元2004年4月開始進行「排污許可證條例」的立法準備工作，自西元2008年發布徵求意見稿以來，由於多種因素始終未完成立法，彭等的研究[9]指出，如此導致地方在具體實施過程中缺少應有的法律支持，排污許可證工作推行困難，應當通過立法來落實排污許可證制度，確立排污許可證制度的法律地位。李等[8]認為，應當在法律中建立大氣污染區域聯防聯控機制，增加要求地方大氣環境品質限期達標的規定，完善大氣污染物排放總量控制制度和排污許可證制度，健全機動車尾氣污染防制機制，明確資訊公開制度，強化有毒有害物質控制等，特別是要強化法律責任，加大對違法行為的處罰力度。

　　為了保障《大氣污染防治行動計畫》的有效實施，需要建立健全大氣污染防制相關法規、政策和措施。中國大陸環保部現在正向社會各界廣泛徵集相關建議和意見，以作為修訂的參考和依據，修訂的重點包括:大氣污染物總量管制制度執行的合理範圍、大氣污染預警及應變體系、處罰條款及停止違法行為或限期改正規定、檢舉和告發污染空氣的單位或個人的權利、發布環境空氣品質資訊的形式、新車的單位里程排放標準、車用油品品質的管制、逸散揚塵的管制、煤炭消費的總量管制、煤炭品質的管理、城市易致空氣污染燃料禁燃區的劃定、產品和原料所含揮發性有機物的含量限值、落實大氣排污許可證的管理、排污企業公開大氣排放資訊、露天焚燒行為管制。另外，考慮將大氣污染物排污權交易、溫室氣體管理，納入大氣污染管理體系。

四、未來的挑戰

　　根據綠色和平等的研究[10]指出，京津冀地區在西元2022年間實現PM2.5濃度降低至35 μg/m3的必要條件是需要在西元2022年實現削減當前80%的PM2.5直接排放、60%的SO2排放、75%的NOx排放、85%的NH3排放和90%的各種VOCs排放。如果PM2.5濃度按照每五年下降25%的速度，京津冀地區估計將在2030年左右才能達到35 μg/m3的標準。

　　包括京津冀的中國大陸北方地區，冬季供暖使用大量煤炭及熱電聯產的集中大型污染源，乃至分散的小型污染源，被認為是主要的PM2.5污染來源；因此自西元2013年起，北京市已進行更換為天然氣的工程，但根據江等的研究[11]，減少NOx排放量是防制PM2.5的關鍵，而「熱電聯產煤改氣」措施並不能顯著降低NOx排放量，反而會大幅增加天然氣用量，耗費稀缺資源，因此不宜作為防治大氣污染的有效措施來大範圍推廣；北京市擁有約2,000萬居民，城區高樓林立人口過於密集，雖然限制自用車新車牌照發放數量以及使用中車輛限日行駛，仍然無法有效解決交通擁塞污染空氣的問題；對於主要的固定污染源已實施許可證管理，但缺少應有的法律作為支撐，許可證管理工作推行困難；另外，農業露天燃燒秸稈、大量興建中營建工程的揚塵、道路揚塵以及環境衛生問題等，都亟待解決。

五、建議

　　中國大陸目前正開始啟動空前的空氣污染防制行動計畫，與臺灣1995年開徵空污費時的情況頗有部分相似之處，而這將近20年的經驗，正可以作為中國大陸的借鑒。對於目前中國大陸的規劃，尚有幾個重點，建議納入考量，包括：（一）建置完整的排放量資料庫，（二）建置空品區管理機制，（三）加強臭氧監測與VOC管制，（四）加速「大氣污染防治法」的修訂與「排污許可證管理辦法」等法規的立法，（五）提升空氣污染防制相關人員的能力。

　　中國大陸近年致力於追求經濟的快速發展，隨之帶來嚴重的空氣污染問題，政府、企業、民眾要有新思維去面對和解決，根據簡的報導[12]，中國大陸環保部部長周生賢2013 年1 月24 日在環保工作會議上表示，現在已進入「3P時代」，要同時關注GDP、CPI、PM2.5 三項數據，對於環境改善，視為和物價控制一樣重要，防制PM2.5要打「持久戰」。

參考文獻

  1. http://politics.people.com.cn/GB/70731/16494511.html
  2. http://www.mep.gov.cn/gzfw/xzzx/
  3. http://news.163.com/14/0605/02/9TUMJ2BL00014AED.html?frp091
  4. http://www.bjmemc.com.cn/g327/s921/t1971.aspx
  5. 劉慶陽, 劉豔菊, 楊崢, 張婷婷等. 北京城郊冬季一次大氣重污染過程顆粒物的污染特徵[J].環境科學學報,2014,34(1):12-18.
  6. 王金南, 寧淼, 孫亞梅等. 改善區域空氣品質努力建設藍天中國——重點區域大氣污染防治“十二五”規劃、任務與創新. [J].環境保護,2013 (5):18-21.
  7. http://www.hbzhan.com/news/detail/88922.html
  8. 李燕. 中國大氣污染防治政策簡析[J]. 大眾標準化, 2013 (11):55-57.
  9. 段菁春, 雲雅如, 王淑蘭等. 中國排污許可證制度執行現狀調查. [J].環境科學與管理,2012 ,37(11):16-20.
  10. 霧霾真相——京津冀地區PM2.5污染解析及減排策略研究. [J].低碳經濟,2013 (22):21-23.
  11. 江億,唐孝炎,倪維鬥,等.北京PM2.5與冬季採暖熱源的關係及防治措施[J].中國能源,2014,36(1):7-28.
  12. 簡佩茹. 生態環境形勢嚴峻, 政府和公眾都要跟進 “3P” 時代的要求[J]. 財政監督, 2013 (3): 73-73.