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海峽兩岸空氣品質管理交流合作

2015-08-07 09:00:00
國立成功大學環境工程學系 蔡俊鴻 教授

摘要

  臺灣空氣品質與中國大陸排放空氣污染物控制管理存在密切關連性,因此,加強兩岸合作交流以加速改善空氣品質乃為急切課題;自西元2001年起,兩岸空氣領域交流漸趨頻繁,以建立後續雙方合作之基礎。中國大陸近10年來國民經濟和社會發展規劃之環保政策重點皆將空氣污染防制列為重點項目,並投入大量經費進行整治。臺灣自西元1991年推動空氣品質管理行動,至今已逾20年,促使臺灣空氣品質獲得顯著改善,並建立豐富經驗。未來可針對大氣細懸浮微粒防制、空氣污染物監測、空氣品質管理支援系統、空氣污染物控制監管等議題進一步合作;臺灣須於兩岸空氣品質管理交流議題掌握具優勢項目,建立整體性合作交流策略,才能獲得空氣品質管理合作交流最大利益。

一、前言

  臺灣空氣品質由於地緣因素與中國大陸存在密切關連性,特別於西元1991年起,中國大陸經濟發展迅速,亦導致大量排放空氣污染物並造成嚴重空氣污染問題,例如沙塵暴、微粒霾害、酸雨,造成中國大陸社會大眾關注。中國大陸空氣污染物於秋、冬季隨東北季風傳輸至臺灣,嚴重影響臺灣空氣品質與居民健康,因此,加強兩岸環境保護交流合作以加速改善臺灣空氣品質乃為急切課題。 兩岸空氣領域交流於西元2001年起漸趨頻繁,學術界往來與民間環境保護相關組織積極辦理空氣環境品質相關研討會;自西元2011年開始,兩岸輪流舉辦「兩岸大氣保護學術研討會」,加速海峽兩岸於空氣品質管理之交流,隨後持續有政府官員參與,海峽兩岸皆然。於西元2012年第八次兩岸兩會高層會談同意針對「兩岸空氣品質監測合作」議題積極推動兩岸相關主管機關間之溝通與商討,建立後續雙方合作之基礎。

二、中國大陸空氣污染防制環境政策

  空氣污染防制持續為中國大陸環保政策重點,在近10年國民經濟和社會發展規劃被列為重點項目,更制定《大氣污染防制行動計畫》(西元2013年09月)。目前中國大陸所面對空氣相關問題,以《重點區域大氣污染防制「十二五」規劃》(西元2012年10月)規劃區域範圍為主軸,包括京津冀、長江三角洲、珠江三角洲等地區,進行區域大氣污染聯防聯控機制,以減少污染物為重點目標制定標準。上述重點區域大氣污染防制規劃指出空氣污染問題包括:

  1. 二氧化硫、氮氧化物排放總量位居世界第一,煙粉塵排放量等,均遠超出環境承載能力。
  2. 重點區域單位面積污染物排放強度是全中國大陸平均之2.9至3.6倍。
  3. 重點區域城市空氣品質未符合標準。
  4. 複合型大氣污染日益突出。
  5. 城市間污染相互影響顯著。
  6. 污染控制對象相對單一。

  中國大陸長期以來污染控制重點主要為二氧化硫和工業煙粉塵,對細顆粒物和臭氧影響較大之氮氧化物和揮發性有機物控制薄弱。為解決上述問題,《重點區域大氣污染防制「十二五」規劃》制定4項目標,並依能源、污染物防制、排放源控制、建立新制度及擴大資金投入等工作,包含重點區域排放量下降12%、環境空氣品質提升(可吸入顆粒物、二氧化硫、二氧化氮、細顆粒物年均濃度)、臭氧污染得到初步控制且酸雨污染須有所減輕。

  中國大陸為加強空氣污染防制,改善空氣質量,於西元2013年發布《大氣污染防制行動計畫》(亦稱「大氣十條」),預計每年投入大量經費進行污染防制。大氣十條以緊急應變管理、行政責任歸屬為重點,設立改善中國大陸全境空氣品質,減少重污染天氣日數,與改善京津冀、長江三角洲、珠江三角洲等區域空氣品質等目標,制定行動計畫摘要如下:

  1. 加強綜合治理強度,減低多污染物排放。
  2. 調整優化產業結構,推動產業轉型升級。
  3. 加快企業環保相關技術改造與創新能力。
  4. 加快調整能源結構,增加清潔能源供應。
  5. 嚴格節能環保准入,優化產業空間佈局。
  6. 發揮市場機製作用,完善環境經濟政策。
  7. 健全法律法規體系,嚴格依法監督管理。
  8. 建立區域協作機制,統籌區域環境治理。
  9. 建立監測預警應急體系,妥善應對重污染天氣。
  10. 明確政府企業和社會的責任,動員全民參與環境保護。

  檢視中國大陸空氣污染防制策略發展,已由污染控制減量逐漸朝空氣品質管理主軸發展,因此相關空氣品質管理策略之核心工作,包括:空氣品質監測、空氣污染排放量與污染源特徵掌握、空氣品質模擬、控制對策訂定與管制有效性評析等,皆將逐步落實強化,衍生技術需求與精緻度之挑戰,亦將更艱困。

三、臺灣空氣品質管理進展

  臺灣於西元1975年頒布施行《空氣污染防制法》,奠定法制基礎;適逢西元1970年代全球環境保護思潮風起雲湧,歐美先進國家之空氣污染防制暨空氣品質管理觀念亦導入臺灣,進而形成政策與制度。臺灣空氣品質管理策略乃依空氣污染防制法發展,於不同年代之政策主軸亦隨社會情境、環境保護主政機關調整、污染治理經驗與科學技術精進而發展。自西元1990年代起,臺灣開始推動空氣品質管理行動,至今已逾二十年;行政院環境保護署與地方政府合力推動多項工作,促使臺灣空氣品質獲得顯著改善。彙整國內空氣品質管理策略相關工作,可大略分為數項:

  1. 空氣品質標準
  2. 劃分空氣品質區/污染防制區管制/空氣污染防制計畫
  3. 空氣品質監測
  4. 總量管制區/總量管制計畫
  5. 空氣污染防制費制度
  6. 建立空氣品質管理支援系統(排放清冊/空氣品質監測/模式模擬)

  西元1975年公布空氣污染防制法,以行為管制、濃度標準管制為重點。於西元1980年代,開始針對重大污染源進行管制,針對高污染工業訂定排放標準予以管制,並逐年加嚴部分行業標準,強制改善污染;訂定汽油車/機車排放標準及管制高污染燃料以減低交通工具污染排放。為提升空氣污染防制工作效果,於西元1990年代引入空氣品質區觀念,將空氣品質視為區域性問題,依空氣品質監測數據、污染源、地形、氣象條件等,於西元1994年劃分空氣品質區,推動區域性防制工作,西元1996年開始實施縣市空氣污染防制計畫;並於隔年提出總量管制規劃,於西元2015年預公告高屏空氣品質區總量管制計畫。此外,於西元1995年開始徵收空氣污染防制費,以經濟誘因方式促使公私場所主動改善以減少污染排放量,進而達到改善空氣品質之目標。

  臺灣推動空氣品質管理制度進展如圖一所示。

圖一、臺灣推動空氣品質管理制度歷程 圖一、臺灣推動空氣品質管理制度歷程

四、兩岸推動空氣品質管理合作交流分析

  由於地理位置特性臺灣與中國大陸於不同季節相互影響兩岸空氣品質,加強合作交流以改善問題乃對兩岸皆具正面效應,亦具急切性。雖然兩岸尚未就空氣污染防制或空氣品質管理執行合作計畫,依歷年交流經驗及成果顯示下列議題值得進一步研析合作:

  1. 大氣細懸浮微粒問題--目前兩岸皆致力於改善大氣細懸浮微粒污染問題,可先就減量目標、執行策略、監測等議題,透過政策、法規、標準、檢測、管制與減量,交換執行經驗與成果、最新資訊等。
  2. 空氣污染物監測--推動兩岸聯合監測空氣污染物,交換監測資料、污染物監測分析技術。
  3. 空氣品質管理支援系統--空氣染物排放清單、空氣品質模擬分析、制定污染物控制策略與減量目標等技術,推動兩岸合作交流。
  4. 空氣污染物控制監管--排放監測、申報/查核等技術。

  上述多項工作,兩岸各具推動執行經驗,可供交流相互學習參考。惟由於兩岸相關法令、制度、實務運作經驗之差異性,未來合作仍有甚多問題需要克服,包括:

  1. 中國大陸仍視空氣染物排放/監測資料屬於機密,未能透明公開;對專業人員之資格認證亦無透明公開機制。
  2. 兩岸空氣品質管理合作交流為對兩岸皆有利之議題,臺灣於數項作業具豐富經驗,應可藉由合作交流取得利益;然部份專項領域目前交流已呈過熱狀態,甚多技術已流失領先優勢,應速設定分級管制機制。
  3. 為確保臺灣於兩岸環境保護交流之效益,建立推動交流平臺機制甚重要。
  4. 中國大陸現階段對推動與臺灣空氣品質管理交流合作仍甚感興趣,臺灣應加強執行有利之關鍵性交流,加強參與兩岸環境保護交流之人員應有談判、中國大陸局勢須知之相關講習。
  5. 臺灣於兩岸空氣品質管理交流議題應建立優劣比較分析,掌握我方具優勢項目與我方須由中國大陸配合支援項目,建立整體性合作交流策略,才能藉由交流獲得我方最大利益。

五、結論

  海峽兩岸空氣品質管理交流由於地緣因素,以致相互影響兩岸空氣品質與人民生活福祉,目前兩岸皆致力於改善大氣細懸浮微粒污染問題,加強兩岸空氣品質管理議題合作交流應屬兩岸俱獲利之議題;近年熱絡交流亦巳建立基礎。中國大陸規劃未來數十年將致力推動空氣品質保護政策,亦將投入大量資源進行防制,產生效應與衍生商機皆與臺灣具密切相關性;因此,持續推動兩岸空氣品質管理交流合作並建立框架平臺,將有機會為臺灣取得最佳利益。

  此外,由於兩岸空氣品質管理議題具時間變動性,兩岸空氣品質管理議題合作交流之損利競合亦將隨之演變;因此,國內應持續系統性收集評析中國大陸與臺灣有關議題、政策發展與交流狀態,定期評估我國於合作交流之得失損益,及時調整交流策略與議題,才能於不同階段皆確保臺灣之最大利益。

參考文獻

  1. 中國大陸環境保護部,西元2011年,「國家環境保護十二五規劃」。
  2. 中國大陸環境保護部,西元2012年,「重點區域大氣污染防治”十二五”規劃」。
  3. 中國大陸國務院,西元2013年,「大氣污染防治行動計畫」。
  4. 財團法人環境永續發展基金會,西元2013年,「推動環保服務業交流及境永續發展」專案工作計畫。