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中國大陸環保服務業制度發展

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中華經濟研究院 林俊旭 研究員 中華經濟研究院 李盈嬌 分析師

  近年,隨著經濟全球化,以及全球性環境問題日益嚴峻,環保法規加嚴已是國際潮流,在此情形下,環保產業市場日益成長。又為因應各項新設立之環保法規政策,加之許多新型態之環保產業需求高度之科技內涵與科際整合,因此,環保相關技術顧問、教育訓練、會計、法律、工程營建管理,以及監測等環保服務業之市場需求也快速增加,在環保產業中之產值占比也持續升高,而被視為最具成長潛力的環保產業區塊。事實上,歐美先進國家環保服務業於其環保產業中之產值占比多達五成至六成,環境服務業於環保產業中之產值占比上升,通常被視為一國環保產業成熟之徵候。

  由前述觀之,依據美國商業部統計數據,近年中國大陸環保產業年產值約達1,800億元人民幣,其中環保服務業產值約為400億元人民幣,占比不到1/4,遠低於前述歐美先進國家數據,可以說,中國大陸之環保服務業尚在起步之中。然而,近年中國大陸大力推動環保服務業發展,不但在「十一五」(西元2006至2010年)中宣示全力推動,更在「十二五」(西元2011至2015年)中以國務院、環保部層級進行相關政策宣示與規劃,尤其著重土壤污染整治、空污煙氣脫硫脫硝,以及事業廢棄物、廢水、污泥處理等領域之產業推動。事實上,環保服務業已被視為後西元2008年金融風暴時期,中國大陸欲轉變經濟社會發展模式、深化產業結構調整的重點途徑之一。以下說明中國大陸推動環保服務業發展之政策概要

  中國大陸推動環保服務業發展政策脈絡有跡可循。西元2007年《國務院關於加快發展服務業的若干意見》(國發〔2007〕7號)顯示了中國大陸政府開始關注服務業發展,但該文件尚無明確指涉環保服務業。至西元2010年《國務院關於加快培育和發展戰略性新興產業的決定》(國發〔2010〕32號)已將「節能環保產業」置為最首要之關注焦點。西元2011年《國務院關於加強環境保護重點工作的意見》(國發〔2011〕35號)明白指出中國大陸已將環境保護放在重要的國家戰略位置,並認為這樣的觀點與中國大陸國家經濟發展模式、產業布局策略息息相關。同年中國大陸國務院又發布《國家環境保護「十二五」規劃》(國發〔2011〕42號),指出「以環境質量改善為目標導向,不斷推進環境管理轉型,努力實現新時期環保標準工作的4個轉變,內容為:由數量增長型向質量管理型轉變、由側重發展國家級標準向國家級與地方級標準平衡發展轉變、由各個標準單元建設向針對解決重點環境問題的標準簇建設轉變、由以標準制修訂為主的工作模式向包括標準制修訂、宣傳培訓、實施評估、標準體係設計與能力建設的全過程工作模式轉變」。並提出包括「在『十二五』期間共完成600項各類環境保護標準制修訂任務」、「正式發布標準300餘項」、「基本完成國家環境保護標準體係構建,形成支撐污染減排、重金屬污染防治、持久性有機污染物污染防治等重點工作的8大類標準簇」、「建立常態化的標準宣傳培訓機制,國家級培訓3,000人次以上,帶動地方培訓1.5萬人次以上」、「開展30項左右重點環境保護標準的實施評估」、「環境保護標準諮詢專家約500人」等具體成果指標。

  此外,西元2011年中國大陸環保部也發布《關於環保系統進一步推動環保產業發展的指導意見(環發〔2011〕36號)》,再次強調環保產業對於中國大陸國家發展的戰略重要性與基礎性之角色,明白指出「環保產業是具有高增長性、吸納就業能力強、綜合效益好的戰略性新興產業」,也指出「『十二五』期間,著力完成削減總量、改善品質、防範風險三大任務,各級環保部門在制定環境保護規劃時,應同步制定配套的環保產業發展規劃,進一步明確環保產業的發展方向、結構佈局和重點任務」、「大力推進環境服務體系建設,推動環保需求的產業化」。

  西元2012年國務院再發布《「十二五」節能環保產業發展規劃》(國發〔2012〕19號)、《節能減排「十二五」規劃》(國發〔2012〕40號)、《「十二五」國家戰略性新興產業發展規劃》(國發〔2012〕28號),這其中,《「十二五」節能環保產業發展規劃》進一步明確指出「節能環保產業是指為節約能源資源、發展迴圈經濟(循環式經濟)、保護生態環境提供物質基礎和技術保障的產業,是國家加快培育和發展的7個戰略性新興產業之一」。《節能減排「十二五」規劃》則不但提出了中國大陸十二五期間明確的節能與減排的目的指標,並有以下主要任務:

  1. 調整優化中國大陸產業結構:主要重點工作包括「抑制高耗能、高排放行業過快增長」、「淘汰落後產能」、「傳產升級」、「調整能源消費結構」、「推動服務業和戰略性新興產業發展」等。
  2. 提高能源效率水準:主要重點工作包括「加強工業節能」、「強化建築節能」、「推進交通運輸節能」、「推進農業和農村節能」、「強化商用和民用節能」、「實施公共機構節能」等。
  3. 減少主要污染物排放:主要重點工作包括「加強城鎮生活汙水處理設施建設」、「加強重點行業污染物減排」、「開展農業源污染防治」、「控制機動車污染物排放」、「推進大氣中細顆粒污染物(PM 2.5)治理」等。
  4.  節能減排重點工程:主要重點工作包括「節能改造工程」、「節能產品惠民工程」、「合同能源管理推廣工程」、「節能技術產業化示範工程」、「城鎮生活汙水處理設施建設工程」、「重點流域水污染防治工程」、「脫硫脫硝工程」、「迴圈經濟示範推廣工程」等十項。

  《節能減排「十二五」規劃》也明白指出,以上主要任務之各重點工作,預計將催生2.366兆人民幣的十二五節能減排規劃投資需求。

  西元2012年年底,依循前述的政策軌跡,中國大陸環保部發布《環保服務業試點工作方案》(以下簡稱《工作方案》),開始進行環保服務業試點工作。此試點工作計畫係以鼓勵環保服務業者參與政府和園區管理機構的試點活動爲主要形式,主體是地級以上城市(城區)政府(不含直轄市)、省級以上工業園區管理機構,以及具有獨立法人資格與相關服務能力的中國大陸環保企業。試點計畫內容則包括改善環境品質與污染介質修復、污染整治、諮詢培訓與評估、環境認證與符合性評定、環境監測和污染檢測、環境投/融資與保險等項目。該方案目標在推動試點地區(園區)城鎮之污水、垃圾處理、發電廠脫硫、脫硝等領域之環保設施運營專業化、市場化、社會化之環保服務比例提升,並嘗試改良試點地區(園區)與環保服務業相關的金融、稅費、價格等相關制度措施。

  西元2013年8月,中國大陸國務院宣示加速發展節能環保產業,預期中國大陸環保產業產值年成長率將達到15%,西元2015年環保產業總產值也將達4.5兆元人民幣規模。這其中,節能環保服務業為其政策重點領域之一,並從以下三途徑著手:

  1. 發展市場化的節能服務產業:
  2. 中國大陸國務院宣示將落實財政獎勵、稅收優惠和會計制度,發展市場化的節能服務產業。發展方式將先從國家主要的能源耗用對象,鼓勵其採用契約式能源管理,意即採用能源審計和「節能醫生」診斷模式,建造「一次購足」之契約式能源管理綜合服務平台,來進行節能改造,並由此培養擴增專業節能服務公司數量、規模和效益。

  3. 擴大環保服務產業:
  4. 在城鎮污水處理、生活垃圾處理、煙氣脫硫脫硝、工業污染治理等重點領域,鼓勵發展包括系統設計、自動化設備模組、工程施工、測試運行、維護管理的環保服務總承包和環境治理特許許可經營模式,以提升專業化、社會化服務業者比例,並加速催生發展生態環境修復、環境風險與損害評價、排污權交易、綠色認證,以及環境污染責任保險等新興環保服務業。

  5. 培育再生性環保服務業:
  6. 政策鼓勵具備利用表面修復、鐳射等技術為工礦企業設備之高價值易毀損零件提供客製化再生性服務之專業公司;建立再生性舊設備回收、產品營銷等資訊化管理系統;以及推動建置廢棄物逆向物流交易平台。

  若再依據今(2014)年3月初中國大陸環保部對外發布之訊息,「十二五」前三年,中國大陸環保投入每年增幅皆超過2,000億元人民幣,中國大陸並預計西元2014年全國節能環保的相關財政投入增幅還會更大,諸如空氣污染防制行動計畫實施之後,預計全中國大陸的投入便超過1.7兆元人民幣。預計「十二五」期間,中國大陸環保總投入(包括政府、金融機構、企業和社會的投資)將超過5兆元人民幣。

  雖然中國大陸有國家政策高度加持,還有其內部日益嚴峻之環境污染問題帶來之環保產業市場商機,可預期中國大陸環保服務業將有快速成長契機。但目前中國大陸環保服務業發展能量與歐美先進國家相比,仍有相當差距。不但大多數環保企業的技術研發投入不足、研發設計能力有限,加之在新技術、新工藝、新設備的開發方面經驗不足,產品也大多為技術門檻不高的一般性產品。此外,中國大陸環保產業目前中小型企業占比例極高,且缺乏具指標性的旗艦企業;加之中國大陸環保產業目前主要集中在東南沿海與長江流域,要普遍發展,尚有相當難度。

  對此,無論中國大陸國務院或環保部,都已關注此課題,將有政策扶持節能環保產業「走出去」和「引進來」。在「走出去」方面,國務院已宣示將鼓勵有相關能力的企業承攬中國大陸境外各類環保工程、服務項目,尤其可結合中國大陸對外援助國家需要和中國大陸援助能力,加大環境保護、清潔能源、因應氣候變化等領域的對外援助力度,國家政策也將支持發展相關技術、產品和服務合作。此外,中國大陸也將培育建設一批國家科技經貿創新基地,作為跨國資訊交流平台,鼓勵國內節能環保企業參加各類雙邊或國際節能環保論壇、展覽及貿易投資促進活動等,進行國際合作,增強「走出去」的能力。

  在「引進來」方面,中國大陸將設定投資方式與投資管道,以吸引外資投入中國大陸節能環保產業,並帶進先進節能環保核心關鍵技術和設備。這其中,中國大陸國家扶持節能環保產業發展的政策將同等適用於一定條件的外資企業。

  前述尚屬中國大陸國務院甫於西元2013年8月宣示的相關政策原則,若探究後續,則其環保產業相關重要法令,諸如《環境污染治理設施運營資質許可管理辦法》(2004)、《國家生態工業示範園區管理辦法(試行)》(2007)、《〈綜合類生態工業園區標準〉(HJ274-2009)修改方案》(2012)等,迄今並未有修訂跡象。但近一年,中國大陸環保部批准了諸如烏魯木齊經濟技術開發區、贛州經濟技術開發區、昆山高新技術產業開發區、瀋陽經濟技術開發區等多處既有產業園區轉型為國家生態工業示範園區,這些產業園區內裡原已多有外資企業,以今(2014)年3月甫獲批准,改以國家生態工業示範園區命名之上海閔行經濟技術開發區為例,該產業園區裡全部為外資企業。

參考文獻:

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  2. 「國務院關於加快發展節能環保產業的意見」,中國大陸國務院,2013/8/11。
  3. 「環保部決定開展環保服務業試點」,中國大陸環保部,2012/11/27。
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