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中國大陸空污防治政策概覽

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中華經濟研究院 林俊旭 研究員 中華經濟研究院 李盈嬌 分析師

  2012年世界銀行發表《2030的中國》報告,進一步指出環境污染已成為中國大陸國家發展最大挑戰,過去十年中國大陸環境退化與資源枯竭所造成的成本,已接近該國GDP的十分之一。這其中,空污是顯而易見、影響範疇跨越國界、海洋的中國大陸重要環境污染課題。2013年中國大陸也發生中東部嚴重霧霾事件,包括天津、河北、山東、江蘇、安徽、河南、浙江、上海等多地空氣質量指數達到六級嚴重污染級別,京津冀與長江三角地區霧霾連成一片。首要污染物PM2.5濃度日度平均值超過150微克/立方公尺,部分地區達到300至500微克/立方公尺,其中上海市在12月6日污染達到600微克/立方公尺以上,局部至700微克/立方公尺以上。此嚴重霾害狀況恐不利中國大陸《節能減排“十二五”規劃》(國發〔2012〕40號)設定2015年空污減排目標之達成。

  為此,2013年年底,中國大陸發布《大氣污染防治行動計劃》,《大氣污染防治行動計劃》對先進環保產業和投資者提出一系列政策補貼、價格支援、減免稅優惠以及信貸融資服務等策略,預計將引爆空污整治市場商機。

  2014年,中國大陸國務院發布《大氣污染防治行動計劃實施情況考核辦法(試行)》,此考核辦法被認為是中國大陸至今最嚴格進行空污霾害治理的考核辦法。2014年7月底,中國大陸環保部等六部委聯合再發布《大氣污染防治行動計劃實施情況考核辦法(試行)實施細則》(以下簡稱《實施細則》),作為《大氣污染防治行動計劃實施情況考核辦法(試行)》的具體補充和細化。《實施細則將以評分方式,對空氣品質改善目標達成程度、大氣污染防治重點任務達成程度進行追蹤,並對2017年前的4年做出了年度考核規定,PM2.5或PM10濃度下降成果的查核點在2014、2015、2016年分別須達最終目標的10%、35%、65%。

  此外,在大氣污染防治重點任務完成情況評分方面,《實施細則》共列出了10項具體指標。其中,大氣環境管理指標占比最重,主要考核年度實施計劃編制、台賬管理、重污染天氣監測預警應急體係建設、大氣環境監測質量管理、稭稈禁燒和環境信息公開6項子指標。其餘大氣污染防治重點任務考核指標還包括:產業結構調整優化指標占12分;清潔生產指標占6分;燃煤小鍋爐整治指標占10分;工業大氣污染治理指標占15分;城市揚塵污染控制指標占8分;機動車污染防治指標占12分;建築節能與供熱計量指標占5分;大氣污染防治資金投入指標占6分;大氣環境管理指標占16分;煤炭管理與油品供應項指標分值10分。其中,「產業結構調整優化」這項指標值得關注。《實施細則》將該項指標細化為「產能嚴重過剩行業新增產能控制」、「產能嚴重過剩行業違規在建專案清理」、「落後產能淘汰」、「重污染企業環保搬遷」等4項子指標。並具體規定,嚴禁建設產能嚴重過剩行業新增產能專案;分類處理產能嚴重過剩行業違規在建項目,對未批先建、邊批邊建、越權核准的違規項目,尚未開工建設的不准開工,正在建設的要停止建設,對於確有必要建設的在實施等量或減量置換的基礎上,報相關職能部門批准後,補辦相關手續;完成年度重點行業落後產能淘汰任務,其中2014年完成國家下達的「十二五」鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃等重點行業落後產能淘汰任務;制定城市主城區鋼鐵、石化、化工、有色金屬冶煉、水泥、平板玻璃等重污染企業環保搬遷方案及年度實施計畫,有序推進重污染企業梯度轉移、環保搬遷和退城進園。

  除了「產業結構調整優化」指標,另一個值得關注的指標為「煤炭管理與油品供應」。根據《實施細則》,該項指標包括「煤炭消費總量控制」、「煤炭洗選加工」、「散煤清潔化治理(僅限北京市、天津市、河北省) 」、「國四與國五油品供應」等四個子指標。《實施細則》並要求,2014年,北京市、天津市、河北省、山東省、上海市、江蘇省、浙江省和廣東省珠三角區域煤炭消費總量與2012年持平;2015、2016年,北京市、天津市、河北省、山東省煤炭消費總量與2012年相比實現負增長,上海市、江蘇省、浙江省和廣東省珠三角區域煤炭消費總量與2012年持平;2017年,北京市、天津市、河北省、山東省分別完成1,300萬公噸、1,000萬公噸、4,000萬公噸、2,000萬公噸的煤炭壓減任務,上海市、江蘇省、浙江省、廣東省珠三角區域煤炭消費總量與2012年持平。《實施細則》並要求嚴格依據《大氣十條》,北京市、天津市、河北省、山東省、上海市、江蘇省、浙江省和廣東省珠三角區域新建專案禁止配套建設自備燃煤電站;耗煤專案要實行煤炭減量替代。除熱電聯產外,禁止審批新建燃煤發電項目;現有多台燃煤機組裝機容量合計達到30萬千瓦以上的,可按照煤炭等量替代的原則建設為大容量燃煤機組。

  另外,《實施細則》還對「散煤清潔化治理」這一子指標提出了具體的要求:相關地區制定散煤清潔化治理實施方案及年度實施計畫,確定潔淨煤利用目標與潔淨煤替代專案;按照年度計畫要求,推進散煤清潔化,到2016年北京市民用潔淨煤使用量達到330萬公噸/年,潔淨煤利用率達到100%;到2017年,天津市、河北省民用潔淨煤使用量分別達到270萬公噸/年、1,800萬公噸/年,潔淨煤利用率達到90%以上。

  在PM2.5治理績效考核方面,根據《實施細則》,重點區域城市的PM2.5年均濃度,或其他城市的PM10年均濃度如當年不降反升,該城市大氣污染防治行動計劃實施情況的考核得分都將是零分。未通過年度考核的地方官員,將被環保部、監察機關等在內的國家部門約談,並暫停該地區部分項目的環評審批。此外,《實施細則》規定,三大重點區域(京津冀及周邊地區、長江三角、珠江三角區域)評分結果為2類得分中較低分值。在考核對象方面,根據國務院的考核辦法,考核對象將是地方政府,考核結果將交由中央相關主管部門,甚至國務院,作為對各地方政府綜合考核評價的重要依據。

參考文獻:

  1. 「大氣污染防治行動計劃」,中國大陸國務院,2013/09/10。
  2. 「大氣污染防治行動計畫實施情況考核辦法(試行)」,中國大陸國務院,2014/04/30。
  3. 「大氣污染防治行動計劃實施情況考核辦法(試行)實施細則」,中國大陸環保部、發改委等六部會,2014/07/28。
  4. Aaron van Donkelaar et al., 2010,“A Hybrid Approach for Predicting PM2.5 Exposure”, Environmental Health Perspectives. 2010 Oct; 118(10), A425.
  5. Aaron van Donkelaar et al., 2010,“Global Estimates of Ambient Fine Particulate Matter Concentrations from Satellite-Based Aerosol Optical Depth: Development and Application”, Environmental Health Perspectives. 2010 June; 118(6): 847–855.
  6. World Bank, 2007,”Cost of Pollution in China: Economic Estimates of Physical Damages”, State Environmental Protection Administration in Beijing, China, World Bank.
  7. World Bank, 2012,”China 2030: building a modern, harmonious, and creative society”, Washington, DC: World Bank. (final report in 2013).