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中國大陸廢棄物管理政策概況

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中華經濟研究院 林俊旭 研究員 中華經濟研究院 李盈嬌 分析師

  相較先進國家,中國大陸在廢棄物管理上仍屬新手,其自1995年頒布國家第一部廢棄物法規(《固體廢物污染環境防治法》)至今不到20年。中國大陸將廢棄物主要分類為「生活垃圾」(一般廢棄物)、「工業固體廢物」(一般事業廢棄物)與「危險廢物」(有害事業廢棄物),並實施許可制。其中生活垃圾與工業固體廢物主要依據《環境污染治理設施運營資質許可管理辦法》實行分類及分級管理,業者依處理量申請相關經營資格;危險廢物則實行分級審核發照,並由中國大陸各省和直轄市自行訂定收費標準。但整體而言,在實務上,電子廢棄物管理則日益是中國大陸政府必需著重的最大困難點之一。

  依據聯合國環境規劃署(UNEP)的跨組織計畫「電子廢棄物問題解方」(Solving the E-Waste Problem Initiative, StEP)統計,隨著電子產品生命周期不斷縮短,全球電子廢棄物年產出成長率達到18%。2012年全球產生約4,889萬公噸電子電器產品中,中國大陸即占約725萬公噸,僅次於美國。但除了產生廢棄物之外,中國大陸更有大量電子廢棄物跨國輸入、回收管理上之課題。StEP於2013年之一份報告便指出,全球約有70%之電子廢棄物最終流向中國大陸。但實際情形有多嚴重,即使是聯合國組織、美國學界,或是諸如綠色和平組織等跨國環保團體之研究報告,也僅能提供從片段的案例查訪或實務追蹤而來的評估。目前僅知中國大陸仍為全球數一數二大型之電子廢棄物回收處理場域,且大多經由香港作為進口轉運點。

  舉例而言,美國國際貿易委員會的數據顯示,2011年中國大陸從美國進口的電子廢棄物交易額高達115.4億美元,占中國大陸自美國進口貿易總額的11.1%。歐盟執委員數據也顯示,歐盟國家總計年產約千萬公噸之電子廢棄物,其中約5成被運往中國大陸、東南亞等地處理。日本則是其90%之電子廢棄物很可能都流入「發展中國家」。對先進國家而言,將電子廢棄物出口,可大幅降低處理成本,又可減少國內的環境污染;對中國大陸等發展中國家而言,進口電子廢棄物進行後置處理則成為地方重要生財管道,加上中國大陸社會普遍對電子廢棄物處置不當將導致環境嚴重污染、人體致癌風險之意識薄弱,也因此,即便中國大陸有《固體廢物污染環境防治法》(1995年頒布,2005年、2013年再修訂)嚴厲規範電子廢棄物之進口行為,並訂定《廢物進口環境保護管理暫行規定》(1996年頒布) 以《限制進口類可用作原料的廢物目錄》及《自動進口許可管理類可用作原料的廢物目錄》等附件,對未列入上述兩目錄的固體廢棄物禁止其進口,尤其自2000年2月起,前述目錄明令禁止廢電視機、廢映像管、廢影印機、廢電冰箱、廢冷氣機、廢微波爐、廢電腦主機、廢電腦螢幕、廢照相機、廢攝影機、廢電路板、廢電鍋、廢家用電話,以及廢遊戲機等進口。但實際上,在中國大陸各地方殷切的財源需求下,這些法規多形同具文。StEP於2009年的一份報告中甚至認為,電子廢棄物跨國回收處理之暴利市場力量,就連聯合國巴賽爾公約也力有未逮。

  有鑑於此,中國大陸於2009年頒布、2011年開始施行《廢棄電器電子產品回收處理管理條例》,該條例雖明令對違法進口電子廢棄物行為之懲處,但大體上仍由地方政府來認定與處置;此外,也賦予地方政府權限,可批准民間設立廢棄電器電子產品集中處理場。而各地方也自有因應之道。目前在天津市、寧波市、台州市、漳州市、廣東省佛山市等地,出現所謂的回收公園(local recycling parks),即在場所條件符合廢棄物相關管理規範前提下,讓無照、無技術的回收業者/工人能繼續進行其工作。廣西貴嶼則又有另一套輔導方式,當地政府鼓勵開發健康風險較低之電子廢棄物回收作業模式,諸如以電熱水器取代燃煤烤爐,降低當地無照、無技術的回收業者/工人之工作風險。

  為落實《廢棄電器電子產品回收處理管理條例》,2010年中國大陸環境保護部、國家發展與改革委員會、工業和資訊化部,以及商務部又聯合發布《關於組織編制廢棄電器電子產品處理發展規劃(2011-2015)的通知》,確立在國家環保政策要求趨勢前提下,以產業發展角度,輔導與發展廢電子廢棄物產業。該通知提出幾項重要政策原則:

  1. 加速訂定「廢棄電器電子產品處理發展規劃」以落實《廢棄電器電子產品回收處理管理條例》,並促進和規範廢棄電器電子產品處理產業發展。
  2. 合理確定發展目標:將進行各地方電子廢棄物產生、回收、處理之實地調查,建立決策之基礎工作資料。
  3. 輔導廢棄物回收處理業健全發展,策略包括鼓勵製造商與廢棄物處理商合作進行電子廢棄物回收處理;鼓勵跨區域分工合作,形成合理的廢棄電器電子產品處理產業鏈;淘汰和取締落後或污染嚴重的電子廢棄物處理設施;高工業污染地區厲行產業升級。
  4. 發展適宜的處理技術和裝備:輔導諸多既有廢棄物回收處理業者提升技術,鼓勵環保設備製造商加強廢棄電器電子產品處理技術創新。
  5. 穩步推進回收網點建設,將廢棄電器電子產品回收處理基礎設施建設納入城鄉規劃。並進一步延伸電器電子產品製造商和物流商企業社會責任,與專業回收商共同做好廢棄電器電子產品的回收工作。
  6. 推動規劃落實。主要策略包括資訊公開制度,及時統計、分析和發佈廢棄電器電子產品處理資訊,包括廢棄量預測、處理能力利用率、處理行業盈利變化等資訊,加強對市場的引導。此外,加強監管能力與執法,落實地方政府責任,並加強相關環境教育宣導。

  西元2011年8月,中國大陸環保部、商務部、發改委、海關總署,以及質檢總局又聯合發布《固體廢物進口管理辦法》,此法相較《固體廢物污染環境防治法》更加明確嚴格,不但對固體廢物進口實施許可證制,且許可證有效期限制,更嚴格禁止轉讓;此外,除延續《固體廢物污染環境防治法》明令禁止該國境外固體廢棄物入境傾倒、堆放及處置之外,還進一步禁止固體廢棄物之轉口貿易。再者,監督層級上升,雖地方政府仍有監督執行權,但監督權已上升至中央部會,不僅如此,此法規更明定民眾可越過地方層級,直接向中央政府相關部門通報、糾舉違法情事。在進口固體廢棄物報關上,也為降低環境污染風險,而規定「就近口岸」報關。最後,該法規還針對進口廢五金電器、廢電線電纜、廢電機等環境風險較大的固體廢物廠商,規範定點企業進行相關工作職能之認定管理,並針對國家限制進口的固體廢物,鼓勵集中式「圈區管理」園區,設置規範層級也上升到中央部會。在相關罰則方面,也從過去大多為行政罰鍰上升到刑事責任,並將違法行為與進口許可證核發或續用勾連。此法可說是目前中國大陸廢棄物管理相關權責劃分內容最明確嚴格、實質權責層級最高的法規。

  中國大陸之產業發展之路,有時被戲稱為「先污染後調整」,亦即先靠大量污染賺錢,再靠環境產業賺錢之模式。近年中國大陸產、學界則逐漸出現關於「廢棄物物流」之討論及對其商機之預測。但《固體廢物進口管理辦法》之出現,不啻是一個國家環境保護及人民健康安全閥機制的設置。西元2011年10月,中國大陸國務院發布《關於建立完整的先進的廢舊商品回收體系的意見》,則呼應前述《關於組織編制廢棄電器電子產品處理發展規劃(2011-2015)的通知》相關政策原則;西元2012年中國人大常會修訂《清潔生產促進法》(2002年頒布),進一步鼓勵廠商實施低環境負荷之生產模式。這些法規,或可說是在覺察中國廢棄物回收處理產業市場發展、環境保護、國民健康風險三方衡量下,較為負責任的政府法規政策作為。

參考文獻:

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