首頁> 歷史資訊 >季報

中國大陸新環保法對臺灣廠商之啟示

(瀏覽人數:2994)
鄭富霖1 林俊旭2 1中華經濟研究院特約研究員、倫敦大學亞非學院法律博士候選人 2中華經濟研究院綠色經濟研究中心研究員兼副主任

壹、 前言

  中國大陸目前經濟發展迅速,然而環境品質也隨之惡化,其官方為了改善環境,防治污染和其他公害,保障公眾健康,推進生態文明建設,促進經濟可持續發展,於西元2014年4月24日公布《中華人民共和國環境保護法》(以下簡稱《新環保法》),並已於今(西元2015)年1月1日正式實施。這是中國大陸自西元1989年制定《環境保護法》後,25年來首度的重大修正,引起各界廣泛關注。有鑑於臺灣廠商赴陸投資規模與兩岸貿易往來金額持續擴大,此新環保法的實施對我國相關產業是利是弊,而臺商又該如何因應此項變革?本文就此提出初步分析。

貳、 新法重點內容

  本次中國大陸《新環保法》的修訂幅度甚大,本文簡單歸納修正重點如下:

一、加強政府監督管理力道

  在政府監督管理方面,《新環保法》大致上承襲舊環保法的基本架構,但規定更為詳細,要求各級政府應做環境規劃、制定環境品質標準、實施環境監測、環境影響評估、制定環境經濟政策、實施總量控制、建立跨行政區域的聯合協調機制、實施排污費制度與排污許可證制度等。同時,《新環保法》規定中國大陸官方應採取財政、稅收、價格、政府採購等方面的政策和措施,鼓勵和支持環境保護技術設備、資源綜合利用和環境服務等環境保護產業的發展(第21條);而事業單位和其他生產經營者,在污染物排放符合法定要求的基礎上,進一步減少污染物排放,中國大陸政府應當依法採取財政、稅收、價格等方面的政策和配套措施予以鼓勵和支持(第21條)。此外,新法給予主管機關更大的處分職權,第25條規定「企業事業單位和其他生產經營者違反法律法規規定排放污染物,造成或者可能造成嚴重污染的,縣級以上人民政府環境保護主管部門和其他負有環境保護監督管理職責的部門,可以查封、扣押造成污染物排放的設施、設備。」

二、 劃定生態保護紅線

  《新環保法》新增第29條規定,要求中國大陸在重點生態功能區、生態環境敏感區和脆弱區等區域劃定生態保護紅線,實行嚴格保護,此為舊法沒有的新規定。

三、 加強污染與其他公害的防治

  在防治污染與其他公害方面,《新環保法》對排放污染物的事業單位和其他生產經營者,課徵排污費,不再僅限於對超標準的企業排污收費(第43條)。同時,新法亦實施重點污染物的排放總量控制(第44條)以及排污許可證制度(第45條),加重企業的污染防治責任。

四、 同時加重企業與各級政府的法律責任

  《新環保法》加重對企業環境違法行為的法律制裁。以往對於違規企業只能處罰一次,而今第59條修正後,企業受到罰款處罰,被責令改正而拒不改正,做出處分的機關將可按照原處罰數額按日連續處罰,處罰額度無上限,此項修法被認為具有實際威嚇作用。而就中國大陸各級政府的法律責任方面,《新環保法》新增的第68條將公務員懲戒的規定納入條文中,條文所列各項失職違法的政府官員將遭受從記過到引咎辭職等不同程度的懲戒。此外,新法還將實行環境保護目標的成果做為對主管機關的施政績效考核的重要依據(第26條)。

五、 環境資訊公開、公眾參與、公益訴訟

  本次修法的另一個重點是環境資訊公開與公眾參與,新法第53條規定「公民、法人和其他組織依法享有獲取環境資訊、參與和監督環境保護的權利。」中國大陸國務院、省級與縣級以上主管機關分別依照第54條規定,負有發布各項環境資訊的義務。重點排污單位應當如實向社會公開其主要污染物的名稱、排放方式、排放濃度和總量、超標排放情況,以及防治污染設施的建設和運轉情況,並接受社會監督(第55條)。對依法應當編制環境影響評估報告書的建設,負責單位應當在編制時向可能受影響的公眾說明情況,充分徵求其意見(第56條第1項)。

  此外,《新環保法》首次建立環境公益訴訟制度。第58條規定符合條件的民間組織對污染環境、破壞生態、損害社會公共利益的行為,可以向人民法院提起訴訟。此社會組織必須:(1)依法在中國大陸設區的市級以上人民政府民政部門登記;(2)專門從事環境保護公益活動連續5年以上且無違法記錄。

參、 未來趨勢觀察

  中國大陸從第11次五年計畫開始關注綠色經濟,而觀察其近期的各項政策,可知「邁向綠色經濟轉型」是其未來經濟發展的趨勢。不論是西元2011年公布的《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》(第十二五規劃);西元2012年公布的《2030中國》報告;西元2013年的《中國共產黨第十八次三中全會公報》;西元2014年的《中美氣候變化聯合聲明》;而從西元2014年4月開始,中國大陸國家發展和改革委員會已開始編制「第十三個五年國民經濟和社會發展計劃」,在目前已知的規劃中,生態文明建設、環境整治、應對全球氣候變化及綠色低碳發展等項目依然被視為重大議題來處理,「節能環保」則被選為七大戰略性新興產業之一,顯示中國大陸在政策層面持續加強環境保護力度、建立生態文明與可持續的經濟發展模式、以及追求環境永續發展的決心,讓綠色發展成為經濟成長動力,而非阻力。

  而在法律修訂方面,本次修訂的《新環保法》被視為具有「環境基本法」的地位,從其總則規定就可窺出端倪,其第4條的規定將環境保護列為基本國策,而第5條則揭示了堅持保護優先、預防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔責的環境保護基本原則。此外,此種說法也可以從與我《中華民國環境基本法》的逐條比較中得到印證,因為中國大陸的《新環保法》不論在整體架構上或條文內容上,均與我國的《環境基本法》有雷同之處。

  而若擴大觀察,可以發現中國大陸的環境法規已經逐步到位,除了《新環保法》之外,包括正在修訂中的《大氣污染防治法》;西元2013年9月,中國大陸國務院頒布的《大氣污染防治行動計畫》(簡稱大氣十條),提出對大氣污染防制的整體要求、目標和政策措施 ;以及甫於今(西元2015)年4月16日公布的綱領文件《水污染防治行動計畫》(簡稱水十條),提出到西元2030年,要讓95%的城市集中式飲用水水源達到優良程度等法規,都顯見中國大陸官方對環保問題的重視。

一、 對我國產業的影響及因應措施

  中國大陸官方對環境政策與法規的未來方向相當明確,在此前提下,我國相關產業必須有所警惕與因應。本文提出以下兩點建議:

  1. 在陸臺商須做產業環保升級與危機管理因應

      首先,在中國大陸設廠的臺灣企業將馬上面臨環保成本遽增的問題。新法第46條第1項規定「國家對嚴重污染環境的工藝、設備和產品實行淘汰制度。任何單位和個人不得生產、銷售或者轉移、使用嚴重污染環境的工藝、設備和產品。」換言之,我國廠商必須及早做好環保規格升級的準備。其次,在要求環境資訊公開與鼓勵公眾參與的政策下,預料企業也將面臨更多來自當地社區的環保壓力。企業最好能在投資設廠前即做好相關環境評估以及與居民溝通之程序,亦即做好危機管理的準備,否則當工廠營運後因環境公害糾紛所產生的法律風險與成本,可能讓企業得不償失。

  2. 綠色產業應把握市場良機

      而對於從事綠色產品貿易的廠商而言,目前的大環境應屬於利多格局。如前所述,目前中國大陸的環境政策方向相當明確,對於綠色商品的需求將有增無減。除了前述第21與22條中國大陸政府對環境有益商品在財政、稅收、價格、政府採購的鼓勵規定外,《新環保法》第36條也規定「國家鼓勵和引導公民、法人和其他組織使用有利於保護環境的產品和再生產品,減少廢棄物的產生。(第2項)國家機關和使用財政資金的其他組織應當優先採購和使用節能、節水、節材等有利於保護環境的產品、設備和設施。」相對的,該法第46條第2項則規定「禁止引進不符合我國環境保護規定的技術、設備、材料和產品。」因此,可以預料目前中國大陸政府實施中的各種綠色採購措施,例如《節能清單》與《環保清單》,都將會持續甚至擴大辦理,對於綠色產業實屬利多消息。

      然而,近年來臺灣的綠色產品出口至中國大陸的表現卻有微幅下滑的趨勢。表1為經濟部綠色貿易辦公室所製作之「2010年至2014年期間我國綠色產業出口值統計」,與出口總額相比之後,得知我國綠色產業出口每年約占臺灣總出口的20%上下。

    表1 2010-2014年綠色產業清單整體出口情形
    2010-2014年綠色產業清單整體出口情形
    資料來源:經濟部綠色貿易辦公室,綠色貿易出口統計年報,預計2015年8月出刊。

      其中,中國大陸一直高居臺灣138項綠色商品出口的最大出口國,以西元2014年為例,若加上香港的轉口貿易,其所占比例更超過5成(見圖1)。

    2014年綠色產業清單商品前20大出口市場排名
    資料來源:經濟部綠色貿易辦公室,綠色貿易出口統計年報,預計2015年8月出刊。
    圖1 2014年綠色產業清單商品前20大出口市場排名

      若以兩岸進出口貿易金額來看,根據行政院大陸委員會經濟處的資料,西元2014年臺灣對中國大陸的出口金額為821.4億美元 ,而其中綠色商品為238.4億美元(見表2),亦即綠色商品占我國出口至中國大陸總貿易額的3成左右,比重頗高。然而,若從五大類綠色商品出口金額的消長來看,從2010到2014年間,臺灣對中國大陸的綠色商品出口呈現逐年下滑的現象(見表2)。

      換言之,從以上數據可約略得知,綠色產品是我國出口到全球乃至中國大陸的重要產業,然而在近年來中國大陸已釋出諸多有助拓展綠色商品的環境政策與法規的前提下,臺灣綠色產品對陸出口反倒呈現小幅下滑的趨勢。這或許是因為中國大陸自身產能與競爭力提高,亦或許是其他國家綠色產品加速分食中國大陸的綠色商品市場,不論如何,我國廠商不僅應把握良機,也應有危機意識。

    表2 2010-2014年臺灣對中國大陸出口5大類商品概況
    單位:千美元
      2010 2011 2012 2013 2014
    綠色能源產品 19,840,420 18,296,919 18,144,046 17,790,985 16,006,567
    綠色電子產品 3,094,321 3,149,443 2,704,252 3,082,245 4,479,283
    環境保護設備 1,929,749 2,271,573 2,008,347 1,925,967 1,706,002
    綠色材料 1,130,601 1,141,040 1,234,343 1,407,658 1,302,553
    低碳運輸工具 156,180 217,871 258,839 318,937 352,726
    138項總計 26,151,271 25,076,846 24,349,827 24,525,792 23,847,131
    資料來源:經濟部綠色貿易辦公室,綠色貿易出口統計年報,預計2015年8月出刊。

二、 結論

  「邁向綠色經濟」是中國大陸未來發展經濟的必然趨勢,許多環境法規正逐漸成形當中,而中國大陸西元2015年的《新環保法》被視為其國內的環境基本法,也是落實其綠色經濟發展政策的重要環節。其建立了一些新的制度、措施以及標準,同時加重企業與政府的法律責任,相較於25年前的舊法進步許多,惟其將來是否能有力地執行則是成敗關鍵所在。

  在此前提下,我國廠商不論是赴陸投資設廠或者從事兩岸貿易,都應對此有所因應。有鑒於綠色經濟已是全球趨勢,由法規的修訂所帶來的企業環保升級要求首當其衝。企業不僅應考慮如何被動地符合更嚴格的環保標準,做好民眾溝通與風險預防,更應該進而利用更先進的環境科技與環保理念,塑造產品的獨特性來提升企業與產品的優質形象,獲取更大商機。