首頁> 歷史資訊 >季報

淺評中國大陸《水污染防治行動計劃》

(瀏覽人數:4351)
鄭富霖 中華經濟研究院綠色經濟研究中心 特約研究員 林俊旭 中華經濟研究院綠色經濟研究中心 副主任

壹、 前言

  乾淨的水源是維繫人類生存與健康的重要物質,水資源的維護與管理向來也是環境保護的重點項目。有鑑於其國內的環境品質日益惡化,中國大陸官方自「十一五」規劃以來,即開始進行所謂的生態文明建設。其中,在水資源管理方面,中國大陸目前已有西元2002年制定的《中華人民共和國水法》,以及西元2008年修正通過的《中華人民共和國水污染防治法》與《中華人民共和國海洋環境保護法》3項主要法律,而於今(西元2015)年4月16日,其國務院又進一步發布《水污染防治行動計劃》做為水資源管理工作的行動指南,因其臚列出10條重點工作項目,故又被簡稱為《水十條》。《水十條》是中國大陸近年來關於水污染防治、水生態保護以及水資源管理最重要的環境法規之一,可以預見其對中國大陸的環境與經濟將產生重大的影響。本文之目的為分析此新法規對臺商企業的影響,以及對我國政府的水資源政策可能帶來的啟示。

貳、 中國大陸的水污染現況

  根據中國大陸環境保護部於今(西元2015)年6月14日所發布的《2014中國環境狀況公報》顯示,其國內的空氣、水以及土壤的污染問題依然令大眾擔憂。在水污染方面,幾個重要數據值得關注。主要的污染指標為化學需氧量(COD)、總磷和五日生化需氧量(BOD5)。在地表水方面,其全中國大陸423條主要河流、62座重點湖泊(水庫)的968個監測點的水質監測結果,Ⅰ(最優)、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ、Ⅴ、劣Ⅴ類水質斷面分別占3.4%、30.4%、29.3%、20.9%、6.8%、9.2%;329個地級以上城市進行集中式飲用水水源地水質監測,取水總量為332.55億公噸,達標水量為319.89億公噸,占96.2%。

  而在地下水方面,在4,896個地下水監測點中,水質優良級的監測點比率為10.8%,良好級的監測點比率為25.9%,「較好級」的監測點比例為1.8%,「較差級」的監測點比率為45.4%,「極差級」的監測點比率為16.1%。換言之,有超過一半的地下水水質不良。

  在海洋環境方面,9個重要海灣中,黃河口水質優,北部灣水質良好,膠州灣水質一般,渤海灣、遼東灣和閩江口水質差,杭州灣、長江口和珠江口水質極差。可以看出中國大陸經濟越發達的地區水污染越嚴重。而在198個入海河流監測斷面中,污染的情況也很嚴重,84個為Ⅰ至Ⅲ類水質,占42.4%,下降4.1個百分點;78個為Ⅳ至Ⅴ類水質,占39.4%,同比上升4.4個百分點;36個為劣Ⅴ類水質,占18.2%,下降0.3個百分點,超過一半的監測點水質不良。

一、 《水十條》規範重點

  受污染的水體除了有害民眾健康之外,還會對於水域的生態環境以及水資源的充分供應造成負面的衝擊,因此不難理解中國大陸此時通過《水十條》來加強水污染的防治,乃勢在必行之舉。《水十條》雖以「水污染防治」為名,但其實際上的主要規範項目除了水污染防治之外,還包括水生態保護以及水資源管理。《水十條》的架構頗為完整,包含了總體要求、政策目標、實施原則、欲達成的環境指標乃至於10條、35項、238個具體措施。茲簡述如下。

(一) 工作目標

  《水十條》有3個階段性目標,首先是計畫到西元2020年,全中國大陸包含地表水、地下水、淡水與海水的水環境質量都能得到階段性改善或遏制惡化,區域水生態環境狀況有所好轉;其次是計畫到西元2030年,力爭全國水環境質量總體改善,水生態系統功能初步恢復;最後是計畫到本世紀中葉,生態環境質量全面改善,生態系統實現良性循環。

(二) 改善指標

  中國大陸《水十條》為其階段性工作目標設置了具體的改善指標,意即:計畫到西元2020年,長江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河、遼河等7大重點流域水質優良(達到或優於III類)比率總體達到70%以上,地級及以上城市建成區黑臭水體均控制在10%以內,地級及以上城市集中式飲用水水源水質達到或優於III類比例總體高於93%,全國地下水質量極差的比例控制在15%左右,近岸海域水質優良(一、二類)比率達到70%左右。京津冀區域喪失使用功能(劣於V類)的水體斷面比例下降15個百分點左右,長江三角洲、珠江三角洲區域將整治改善喪失使用功能的水體。而到西元2030年,則是希望全中國大陸7大重點流域水質優良比例總體達到75%以上,城市建成區黑臭水體整體獲得改善,城市集中式飲用水水源水質達到或優於III類比率總體為95%左右。

(三) 具體措施

  《水十條》是指10條具體的水資源管理措施,若從政策工具選擇的角度來區分,其同時包含了管制性與市場導向性兩種環境政策工具,另外也就環境執法,責任歸屬,社會監督以及公眾參與有所規定。若依照不同的特徵重新歸類,《水十條》可分為(不按原始條文順序):

  1. 管制性措施

      以行政管制為手段的措施有4條,首先是「全面控制污染物排放」,係以目前的水污染法律法規為標準,針對工業、城鎮生活、農業農村和船舶港口等污染來源,進行管理取締。

      其次是「著力節約保護水資源」,包括控制用水總量,提高用水效率,加強水量調度,以科學方法保護重要河流生態流量。

      第3是「切實加強水環境管理」。包括強化環境治理目標管理,深化污染物總量控制制度,嚴格控制各類環境風險,全面推行排污許可。

      第4是「全力保障水生態環境安全」,包括監測、檢測飲用水水源安全,深化重點流域污染防治,加強近岸海域環境保護,整治城市黑臭水體,保護水和溼地生態系統。

  2. 市場導向性措施

      以市場導向為手段的措施有三條,首先是「推動經濟結構轉型升級」,包括調整產業結構,優化空間布局,推動污染企業退出,以工業水的循環利用、再生水利用以及海水利用等推動循環發展。其次是「強化科技支撐」,包括推廣示範適用技術,研發前瞻技術,發展環保產業市場,加快發展環保服務業。第三是「充分發揮市場機制作用」,包括加快水價改革,完善收費政策,健全稅收政策,促進多元投資,建立有利於水環境治理的激勵機制。

  3. 法律執行與責任落實

      在法律執行與責任落實方面,首先是「嚴格環境執法監管」,包括完善各類法規以及環境品質標準,加大執法力度,提升監管水平。其次是「明確和落實各方責任」,包括強化地方政府水環境保護責任,加強部門協調聯動,落實排污單位主體責任,沿革目標任務考核,每年分流域、分區域、分海域考核計劃實施情況,做為政績評價的重要依據。

  4. 公眾參與與社會監督

      最後一條是「強化公眾參與和社會監督」,包括依法公開環境訊息,每年定期公佈水質最差與最好的10個城市名單和各省(區、市)水環境狀況;加強社會監督,讓民眾參與重大水污染事件調查,健全舉報制度,推行環境公益訴訟,構建全民行動格局。

二、 《水十條》對臺商企業的影響

  臺商企業與中國大陸的經貿往來可分為赴陸投資設廠與進出口貿易兩大類,根據行政院大陸委員會經濟處的資料,西元2014年臺灣對中國大陸的出口金額為821.4億美元,較西元2013年的817億美元略增,而西元2014年我國核准對大陸投資金額為102.8億美元,較西元2013年度增加約11億美元,但依舊低於西元2010至2012年間的投資金額1

  《水十條》的公布對於不同的臺商企業帶來不同的衝擊與商機。對在陸投資設廠的臺商而言,最直接的衝擊就是因為水污染防治標準的提高而導致環境遵循成本增加,尤其是被直接點名的10種小型工業企業,包括小型造紙、制革、印染、染料、煉焦、煉硫、煉砷、煉油、電鍍、農藥等嚴重污染水環境的產業。《水十條》已經明白宣示要加大執法力度,對超標和超總量的企業予以「黃牌」警示,一律限制生産或停産整治;對整治仍不能達到要求且情節嚴重的企業予以「紅牌」處罰,一律停業、關閉。自西元2016年起,中國大陸政府會定期向社會大眾公布環保黃牌、紅牌企業名單。據此,不遵循法規的成本將會非常巨大,最嚴重者可能導致停業關閉,同時一旦被黃牌或紅牌警告,企業形象勢必嚴重受損,臺商企業對此必須有所警惕與準備。

  另一方面,對於用水供應及污染整治業的廠商而言,不論是在中國大陸投資設廠或從事節水淨水產品的進出口貿易,《水十條》的公布無疑地都是一大商機。例如,《水十條》規定要加強城鎮節水,禁止生產、銷售不符合節水標準的產品、設備,公共建築必須採用節水器具,限期淘汰公共建築中不符合節水標準的水嘴、便器水箱等生活用水器具,同時鼓勵居民家庭選用節水器具。同時,中國大陸官方將制定國家鼓勵和淘汰的用水技術、產品和設備目錄,加上目前已經實施的「節能清單」與「環保清單」兩種公部門優先採購的環保產品清單,這些政策文件都會定期發布,臺灣企業找尋商機時,必須持續關注最新動態。

  在中國大陸因政權結構較為穩定,政策的推行不因政黨輪替而有變化,一旦國家拍板定調,就比較具有穩定性與執行力,導致私人商業投資跟隨國家政策風向的傾向非常明顯。就整個水資源產業來講,早於《水十條》公布之前,因為市場預估將帶來6.5兆元人民幣的水資源工程商機,今(西元2015)年初在中國大陸已開始有所謂的「水十條概念股」,相關產業的股價明顯上揚,而《水十條》在公布之後,也帶動台灣股市的水資源概念股的股價。而在更早之前,中國國務院於西元2013年10月公布《城鎮排水與污水處理條例》,並已於西元2014年1月1日開始實施。《城鎮排水與污水處理條例》主要是處理城鎮的排澇建設、污水處理建設,規範污水排放行為以及加強政府監管。在《城鎮排水與污水處理條例》實施之後,就已經有台灣企業與陸資企業進行策略聯盟,主打兩岸的民生用水市場 。由此可見,提前掌握政策訊息就等於掌握先期商機。由於水資源政策法規的持續發布,只要各級政府在實際執行上能夠落實中央的政策,中國大陸的水資源市場榮景相當可期。

參、 《水十條》對臺灣水資源政策的啟示

  從《水十條》的頒布可以發現,中國大陸的水資源法律體系已經逐漸成形。前已述及,目前中國大陸水資源法律體系裡有《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國水污染防治法》以及《中華人民共和國海洋環境保護法》這3項主要法律。《中華人民共和國水法》主要規範水資源的管理與水生態的保護,《中華人民共和國水污染防治法》關注水污染的防治,《海洋環境保護法》規範海水環境的保護,而《水十條》則是中國國務院頒布的行政規則,其雖以「水污染防治」為名,但其規範事項不僅僅是水污染防治,還包括水生態保護與水資源管理,乃是中國大陸國務院整合上述3項主要法律而生的綜合型行動計畫,再配合前述的《城鎮排水與污水處理條例》等其他法令,我們可以看到一個水資源基本法的雛型已然成形。

  而除了在形式上,法規已逐步齊備之外,在實質內容的規範上,中國大陸的《水十條》在相當程度上也已經跟上其他國家的立法速度。例如,歐盟在西元2000年通過的《水綱要指令》(The EU Water Framework Directive,2000/60/EC)裡面的做法,包括:規範分階段的水資源管理目標(第一期於西元2015年結束,第二期於西元2021年結束)、具體水資源指標的達成、公布水價政策、規定歐盟官方必須要定期提出執行報告、民眾參與等,這些規範的內容都已經被中國大陸的《水十條》所沿用,換言之,其立法的內容也已經逐漸成熟、完善。

  反觀臺灣,我們目前的水資源相關法律是以《水利法》以及《水污染防治法》為核心,相關法令則散見於經濟、環保、農業、交通等領域,還沒有一套完整的水資源法律體系。《水污染防治法》當然是處理水污染防治事項,但目前《水利法》主要還是在處理水權的分配、登記以及水利建設事項,對於水資源如何管理以及水生態如何保育維護則沒有太多規定。行政院在西元2006年1月19日通過《新世紀水資源政策綱領》,雖然其中也提出了許多政策主張、策略與措施,但是並未如歐盟的《水綱要指令》或中國大陸的《水十條》一般,具體地擬定階段性計畫與目標。隨著地球環境的日益惡化,水資源的管理也越發重要,臺灣實有必要盡速制訂水資源管理的基本法,做為行政機關施政的法源。

肆、 結論

  中國大陸國務院所頒布的《水污染防治行動計畫》,對於水資源的保護與水資源的產業經濟都將產生巨大的影響。對臺商而言,《水十條》裡面的管制性措施將提高企業的環境遵循成本,甚至會影響到經營的權利,但同時也是臺商塑造良好企業形象的機會;而《水十條》裡面的市場導向性措施,則是提供用水供應與水污染整治業廠商一大利基,臺商應把握機會,搭政策的順風車進行產業布局。

  臺灣目前尚未有整合的水資源基本法,相較於目前中國大陸的現況,立法進度似乎落後了一些。當然,如同許多評論所言,《水十條》的政策成敗有很大一部分將取決於其各級政府能否落實中央政府的要求,所以仍有待觀察,然而其水資源管理的法律體系已經逐漸跟上先進國家,這方面臺灣政府應有所借鑑。

1 行政院大陸委員會,兩岸經濟統計月報,第266期。http://www.mac.gov.tw/ct.asp?xItem=111911&ctNode=5720&mp=1
2 中時電子報,http://www.chinatimes.com/newspapers/20141128000259-260206