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解析中國大陸新《大氣污染防治法》

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鄭富霖 中華經濟研究院特約研究員

一、前言

  中國大陸的空氣品質問題向來是媒體報導的焦點,儘管其當局可以在短期內利用公權力創造出「APEC藍」或「閱兵藍」的藍天,然而實際上其空氣污染問題依然嚴重。中國大陸直到近年才開始重視空氣污染防制的問題,西元2012年2月29日環保部修正公布《環境空氣質量標準》,將於西元2016年1月1日實施;西元2013年西元2013年9月,中國大陸國務院發布《大氣污染防治行動計畫》,提出大氣污染防制的總體要求、目標和政策措施,被稱為「大氣十條」。如今,中國大陸人大常委會又在今(西元2015)年8月29日通過《中華人民共和國大氣污染防治法》修正條文,讓空氣污染防制的立法更趨完善。新法距離上次的修正已有15年之久,將於明(西元2016)年1月1日上路,值得關注。

二、中國大陸空氣品質現況

  根據中國大陸環境保護部(以下簡稱「環保部」)於今(西元2015)年6月4日所發布的《2014中國環境狀況公報》顯示,在大氣環境方面,西元2014年在全中國大陸開展空氣品質新標準監測的161個城市中,僅有16個城市空氣品質年均值達標,145個城市空氣品質超標。此外,全中國大陸有470個城市(區、縣)展開降雨監測,而酸雨城市比率為29.8%,酸雨頻率平均為17.4%。

  在今(西元2015)年10月21日,中國大陸環保部公布了今(西元2015)年第3季京津冀、長江三角、珠江三角區域及直轄市、省會城市和計劃單列市等74個城市的空氣品質狀況。其中,北京市達標天數比例為54.3%,上海市達標天數比例為73.9%,廣州市達標天數比例為79.3%,空氣最差的前10名城市,依次是邢台、唐山、邯鄲、濟南、衡水、鄭州、保定、廊坊、石家莊和成都,河北省就包辦7名;空氣質量相對較好的前10位城市依次是海口、舟山、福州、廈門、麗水、珠海、拉薩、台州、惠州和深圳,從數據上可以看出整體表現是南優於北。超標天數中以臭氧(O3)為首要污染物的天數最多,其次是細懸浮微粒(PM2.5)。

  而根據綠色和平在西元2015年10月15日所發布的《2015年一至三季度中國大陸367座城市PM2.5濃度排名》報告,受調查的367座城市的PM2.5平均濃度為每立方公尺47.2微克,超出世界衛生組織的每立方公尺10微克之標準,其中有80%的城市未達到中國大陸《環境空氣質量標準》每立方公尺35微克的二級標準。此外,今(西元2015)年10月17日在貴陽所舉辦的「生態文明國際論壇」中,與會的環境專家亦表示中國大陸已成為全球PM2.5污染最嚴重的地區。由此可見,中國大陸近年來的空氣品質的確欠佳,也無怪乎其當局這幾年特別重視空氣污染防制的立法工作。

三、中國大陸新《大氣污染防治法》規範重點

  西元2015年版的《大氣污染防治法》共有八章129個條文,比西元2000年版的舊法多了將近一倍的條文規定。整體而言,本次修法新增大氣污染防制標準和限期達標規劃、加大處罰力道與增列官員考核制度等新規定,但也有未盡理想之處,導致修法期間批評不斷。新法的規範重點如下:

(一) 環境目標與期程

  環境立法最重要的當然是達成環境目標,新法最關鍵的改變是以環境空氣品質為管理核心。中國大陸現在的空氣污染防制問題在於各地方政府的減排任務已經完成,但環境品質卻未見改善;因此,許多專家在修法過程中明言,在大氣治理中總量管制只是手段,環境品質才是目標。新法第2條納入此項建議,規定「防治大氣污染,應當以改善大氣環境質量為目標,堅持源頭治理,規劃先行,轉變經濟發展方式,優化産業結構和布局,調整能源結構。」

  新法的第二章(第8條至第17條)提到了大氣污染防制標準和限期達標的規定,也新增條文明定制定標準的主體與層級,亦即應由中國大陸中央或省級以上地方政府制定大氣環境質量標準與大氣污染物排放標準,以及制定時應考慮經濟情況、社會發展與科學合理性;應納入各政府部門、專家以及民眾意見;應公告周知讓民眾得以查詢,同時對執行情況應定期評估等原則性的規定。

(二) 大氣污染防制的監督管理

  新法第三章規定了大氣污染防制的監督管理,幾項重點值得注意:

  1. 環境影響評估:首先是要求企業與事業單位在進行對大氣有影響的項目時,必須進行環境影響評估。
  2. 排污許可證與排污權交易:對相關企業與事業單位實施排污許可證制度,也將逐步實施排污權交易。
  3. 總量控制:將由中國大陸國務院批准環保部所制定的重點大氣污染物排放總量控制目標後,由環保部下達實施,省級以上地方政府必須根據下達的總量控制目標實行總量控制。
  4. 約談限批:對於未能達成中國大陸國家重點大氣污染物排放總量控制指標或大氣環境質量改善目標的地區,省級以上地方政府的環保機關應對應當會同有關部門約談該地區人民政府的主要負責人,並暫停審批該地區新增重點大氣污染物排放總量的建設項目環境影響評價文件。
  5. 監測與檢查:企業與事業單位應對其排放的工業廢氣和本法第七十八條規定名錄中所列有毒有害大氣污染物進行監測,並保存原始監測記錄。重點排污單位應當安裝、使用大氣污染物排放自動監測設備,與環境保護主管部門的監控設備聯網,環境保護主管部門發現重點排污單位的大氣污染物排放自動監測設備傳輸數據異常,應當及時進行調查。
  6. 查封扣押:企業事業單位和其他生産經營者違反法律法規規定排放大氣污染物,造成或者可能造成嚴重大氣污染,或者有關證據可能滅失或者被隱匿的,縣級以上人民政府環境保護主管部門和其他負有大氣環境保護監督管理職責的部門,可以對有關設施、設備、物品採取查封、扣押等行政強制措施。

(三) 大氣污染防制措施

  新法第四章是關於大氣污染防制措施的規定,主要是增列新的污染物質以及做出更嚴格的規定。新法對於燃煤、工業、機動車船、揚塵、農業以及揮發性有機污染物等污染源有較嚴格的要求。在工業方面,鋼鐵、建材、有色金屬、石油、化工等企業被具體點名,要求在生産過程中排放粉塵、硫化物和氮氧化物的時候,應採取控制大氣污染物排放措施;在機動車船方面除了提高排放標準外,還透過財政、稅收與政府採購等措施,鼓勵發展低碳、減少化石能源消耗的新能源機動車船。

(四) 重點區域大氣污染聯合防治

  新法第五章提出重點區域大氣污染聯防聯控機制,此機制與臺灣實施的總量管制區制度有些許雷同之處,亦即先劃定重點區域,在重點區域內有關省級以上人民政府應當確定負責聯繫的地方人民政府,定期召開聯席會議,按照統一規劃、統一標準、統一監測、統一防制措施的要求,展開大氣污染聯合防制,落實大氣污染防制責任目標。

(五) 重污染天氣應對

  第六章是關於重污染天氣的應對方式,例如嚴重的霧霾事件。這個重污染天氣監測預警體系,是透過建立統一的分級預警標準,進行重污染天氣的監測、預警、通報,以突發事件的模式來處理,縣級地方政府必須啟動應急方案予以因應。

(六) 法律責任

  最後,第七章是各個主體的法律責任。基本上,中國大陸中央與省級以上人民政府有制定大氣環境質量標準以及大氣污染物排放標準的責任,同時環保部對地方政府的防制工作有考核之責;地方政府對防制工作有監督管理之責;企業要對違法行為分別負行政、刑事以及民事侵權責任,例如未依法取得排污許可證、超標排放、逃避監管、損毀監測設備、未保存監測記錄等等的行為。中國大陸政府機關人員如果有濫用職權等情事,依法給予處分。在處罰的力道方面,新法取消了現行法律中對造成大氣污染事故企業事業單位罰款最高不超過50萬元的限額,依照違法情節的輕重,中國大陸主管機關有按照原處罰數額按日連續處罰的權力;有沒收原材料、産品和違法所得,並處貨值金額一倍以上3以下罰款的權力;還有責令停産整治,拒不改正就責令停業、關閉等等行政處罰手段可以運用。此外,新法雖然並未規定公益訴訟制度,但新《環保法》已經有所規定,大氣污染的公益訴訟應回到新《環保法》的規定加以處理。

四、評析

(一) 大氣污染防制的法律體系仍稍嫌混亂

  如前所述,中國大陸近年來通過了不少空氣污染防制法規,除了新《環保法》之外,最重要的應該是《環境空氣質量標準》以及《大氣十條》,但是新《大氣污染防治法》的修法凸顯了大氣污染防制法規之間的不協調。

  例如,西元2012年中國大陸國務院公布《環境空氣質量標準》,此標準將於西元2016年1月1日開始施行。《環境空氣質量標準》將全中國大陸分為兩類,第一類為自然保護區、風景名勝區和其他需要特殊保護的區域;第二類為居住區、商業交通民居混合區、文化區、工業區和農村地區。第一類地區適用一級標準,而第二類地區則適用二級標準。所列的空氣污染物濃度限值如下表所示。

表1 環境空氣污染物基本項目濃度限值
序號 污染物項目 平均時間 濃度限值 單位
一級 二級
1 二氧化硫(SO2 年平均 20 60 μg/m3
24 小時平均 50 150
1 小時平均 150 500
2 二氧化氮(NO2 年平均 40 40
24 小時平均 80 80
1 小時平均 200 200
3 一氧化碳(CO) 24 小時平均 4 4 mg/m3
1 小時平均 10 10
4 臭氧(O3 日最大8 小時平均 100 160 μg/m3
1 小時平均 160 200
5 顆粒物(粒徑小於等於10 μm) 年平均 40 70
24 小時平均 50 150
6 顆粒物(粒徑小於等於2.5 μm) 年平均 15 35
24 小時平均 35 75
表2 環境空氣污染物其他項目濃度限值
序號 污染物項目 平均時間 濃度限值 單位
一級 二級
1 總懸浮顆粒物(TSP) 年平均 80 200 μg/m3
24 小時平均 120 300
2 氮氧化物(NOx 年平均 50 50
24 小時平均 100 100
1 小時平均 250 250
3 鉛(Pb) 年平均 0.5 0.5
季平均 1 1
4 苯並[a]芘(BaP) 年平均 0.001 0.001
24 小時平均 0.002 5 0.002 5

  新《大氣污染防治法》將制定大氣環境質量標準的權力交給環保部以及省級以上地方政府,但是在現階段,也就是西元2016年開始,所謂的大氣環境質量標準是不是就等同上述的《環境空氣質量標準》?兩者的關係並沒有在新法裡講得很清楚。

  另外一個問題則是新法沒有明定達標的期限,一樣是交由中國大陸環保部以及省級以上地方政府來決定。在西元2013年通過的《大氣十條》裡面就曾經提出了大氣污染防制的具體指標,也就是計畫到西元2017年,京津冀、長江三角、珠江三角等區域細顆粒物(PM10)濃度分別下降25%、20%、15%左右,全中國大陸地級以上城市可吸入顆粒物濃度比西元2012年下降10%以上。除此之外,《大氣十條》還有許多更具體的規定;例如在提升燃油品質方面,在西元2015年底前,京津冀、長江三角、珠江三角等區域內重點城市全面供應符合中國大陸國家第五階段標準的車用汽、柴油;在西元2017年底前,全中國大陸供應符合國家第五階段標準的車用汽、柴油;到西元2017年,基本淘汰全中國大陸的黃標車等。這些具體指標跟新《大氣污染防治法》的關係又是如何?

  理論上,新《大氣污染防治法》應該要跟《環境空氣質量標準》以及《大氣十條》做體系上的配合,環保部以及省級以上地方政府在制訂大氣污染物排放標準與達標期程的時候,就應該將其他法規已經公布的標準與目標一併考量,但目前來看,新《大氣污染防治法》對此的規定並不夠周全。

(二) 臺商應掌握政策優惠的商機

  目前中國大陸的環境法規,不僅僅是在大氣污染防制方面,新《環保法》以及《水污染防治法》等其他法律,都採取管制手段與經濟誘因並行的方式。新《大氣污染防治法》也採取相同作法,例如在機動車船方面,第50條第2項規定「國家採取財政、稅收、政府採購等措施推廣應用節能環保型和新能源機動車船、非道路移動機械…」。第51條第2項規定「禁止生産、進口或者銷售大氣污染物排放超過標準的機動車船、非道路移動機械。」此種環境政策用環境標準設置了市場進入的門檻,對於進得了門檻的產品則給予財政、稅收、政府採購等方面的優惠,對臺商而言,進行產品的環保標準升級以及把握各種政策利多,是未來必要的方向。

伍、結論

  新《大氣污染防治法》的修法,在某種程度上顯見中國大陸官方對大氣污染防制監管的新作為,包括整體戰略規劃、加強行政審批、提高環保標準、完善技術規範、開放環保市場、暢通融資管道以及扶植環保產業發展等方面。雖然中國大陸的環境專家對整部法律的修法有許多批評,例如只講原則不講技術、對於燃油沒有提出標準控制、沒有真正觸及利益集團的利益核心,也缺乏與「大氣十條」或《環境空氣質量標準》的連結,但從大方向來看,近年來的環保法規,例如「大氣十條」、「新《環保法》」、「水十條」等,貫徹打擊污染企業,鼓勵產業綠色轉型的基本態度非常明確。對臺商而言,環保議題永遠是兩面開口的劍,唯有順應潮流才能生存。無論如何,新法將於西元2016年1月1日起施行,臺商必須及早因應。